ERNESTO JARTILLO... los cimientos grotescos

Desde el mismo momento de su creación como identidad, en aquella convulsa etapa de luchas civiles cristiano-musulmanas, el legislador aragonés, a través de medidas como Fueros y Cartas Puebla, con un afán repoblador, impulsó políticas demográficas en las cuales tuvieron una intervención interesante francos, navarros, altoaragoneses, mudéjares, judíos...

Aquellos nuevos vecinos forjaron la realidad política y social del nuevo reino que subsistiría con mayores o menores penas hasta nuestros días. Ya entonces el territorio se hacía demasiado grande. La ordenación territorial de Aragón era y es compleja. Se formularon pactos con órdenes militares y monásticas. Templarios, Hospitalarios, Santiaguistas, Cistercienses, el Santo Sepulcro.... Aquellas organizaciones formalizaron sistemas de gestión comarcales, basadas en bailías y señoríos de todo tipo. Posteriormente nacieron las Comunidades. Comunidades como la de Calatayud, Daroca, Teruel o Albarracín, única que subsiste hoy, herencia de siglos y siglos de gestión mancomunada de las tierras. Incluso el siglo XIX, con su polémica organización provincial, tuvo que resistir iniciativas como las de Calatayud o el Bajo Aragón Histórico, que reclamaba su presencia institucional en el estado centralista.

Al fin y al cabo, la historia de Aragón es la historia de su adaptación demográfica, es la historia de su ordenamiento territorial, es la historia, dura y sufrida, de la organización de un inmenso territorio donde somos pocos pero nunca poco.

Y si en nuestra propia historia hemos tenido que resistir y que luchar para sostener demográficamente nuestra realidad como pueblo, el siglo XX supuso una ruptura que incidió en las densidades poblacionales, dejando yermos grandes territorios. La política desarrollista de la segunda mitad del siglo XX (aunque en Huesca también fue destacable la sangría poblacional de las primeras décadas del XX), en la cual no se tuvo en cuenta, pues no interesaba a la dictadura, la visión territorial del país, incidió en el desbarajuste en el cual nos encontramos en algunas comarcas de Aragón a comienzos del siglo XXI. El Sobrarbe, ejemplo estudiado desde el CEDDAR, es el ejemplo más notable. Aquellos decretos de reforestaciones y pantanos, aquellas inversiones ridículas en infraestructuras y organización comarcal de servicios... hicieron que, por primera vez en nuestra larga historia, las políticas se encaminaran, no a mantener a las gentes en su sitio, gestando lugares con futuro, sino a enviar a la mano de obra barata a las ciudades, que vieron incrementada su población proletaria en fábricas, bares... y taxistas.

Tuvo que llegar la democracia y la muerte del dictador para que aquellas canciones y reivindicaciones históricas de la tierra despoblada comenzasen a escarbar en las conciencias de las gentes primero, y de los políticos, después.

Pero la administración sabe mucho de legislación.... y no tanto de aplicarla como es debido. Ya en la Constitución Española de 1978, la madre de nuestras leyes, se tuvieron en cuenta conceptos como los de Solidaridad (también la económica y la del reparto de nuestra riqueza). Y no podemos dejar de citar el interesante artículo del "tratamiento especial de las zonas de montaña".

Aragón tuvo que esperar al año 1982 para tener su Estatuto, que quedó relegado en los estatutos de vía lenta (pese a contar con aquel estatuto de Caspe del año 1936, malogrado por la Guerra Civil). Ya en un apartado del artículo dos leemos que se promulgarán medias "que eviten su éxodo al tiempo que hagan posible el regreso de los que viven y trabajan fuera". Pero el artículo más interesante y que más repercusión ha tenido en la última década es el 5, en donde aparece la comarca como entidad: "Una ley de Cortes de Aragón podrá ordenar la constitución y regulación de las comarcas". Sin duda, como eje central del trabajo legislativo contra la despoblación en el medio rural, y pese a aparecer el tratamiento especial de las zonas de montaña como competencia de la Comunidad, la Comarcalización de Aragón, bien entendida y esperando que su discurso discurra por derroteros realistas huyendo de vicios políticos adquiridos en otras administraciones, es una herramienta interesante a exportar a otros territorios del Estado.

En Aragón siempre se ha sido comarcalista, sobre todo en el discurso político. Y así ha sido sin duda cuando la necesidad imperaba. Dar a la ciudadanía unos servicios de calidad hizo que, por ejemplo, Aragón fuera la primera comunidad del estado que legislara, en el año 1987,  las Mancomunidades de municipios. La escasa población y los reducidos medios económicos hacían necesario acudir a técnicas de cooperación y colaboración intermunicipal. Estos servicios son difíciles de prestar en unos ayuntamientos como los aragoneses, con más de 700 entidades (y mayoría de municipios menores de 200 habitantes). Lo cierto es que mancomunidades históricas, como la turística del Maestrazgo, que comprendía dos provincias, o la de aguas del Bajo Martín, la más veterana de Aragón, contribuyeron a crear climas favorables, pero se quedaron cortas y en algunos casos obsoletas. Unos ayuntamientos que habían multiplicado su potencial presupuestario en escasamente una década necesitaban de nuevas motivaciones y órganos gestores supramunicipales. La "Zofra" había pasado a la historia hacía décadas. Y fueron la correcta gestión de los servicios municipales en mancomunidades las que originaron las sinergias oportunas para que el proceso comarcalizador comenzara a tomar forma. Tanto es así, que muchos municipios que se mostraron en contra del proceso comarcalizador basándose en que porqué cambiar una metodología que funcionaba, en la cual el municipio ingresaba si era el deseo de la institución, por una comarcalización de alguna manera impuesta y con serias dudas (que todavía subyacen en muchas entidades, políticos y sociedad civil en general).

En el año 1992, la Ley de Ordenación del Territorio vuelve a insistir en las premisas citadas anteriormente: "La ordenación del territorio, concebida en sentido amplio, de conformidad con la Carta Europea, como la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad.... La utilización de una estructura supramunicipal que permita resolver la gestión de asuntos de incidencia territorial referentes a la dotación de accesibilidad, al abastecimiento y depuración de aguas, al tratamiento de residuos, a la preparación de suelos productivos y a la elaboración y gestión de programas específicos de desarrollo comarcal".  El objetivo primordial de la ley trazaba los cimientos de la futura ley del 93, "en aras de conseguir un desarrollo equilibrado de sus comarcas".

Por fin, el artículo 5 del estatuto se convertía el 4 de Noviembre de 1993 en la Ley 10/93 de Comarcalización de Aragón. Un paso de extraordinaria importancia en la historia de la joven autonomía aragonesa; un paso que tardaría más de un lustro en verse contemplado en realidades concretas. Como se nos cuenta en el preámbulo: "la creación de un nivel territorial supramunicipal como entidad local diferenciada del municipio y de la provincia plantea cuestiones políticas, administrativas y financieras que es preciso abordar con prudencia por sus repercusiones en el conjunto de Aragón. Pero, al tiempo, es necesario acometerla ya porque así lo exige una mejor organización territorial de los servicios públicos, el acercamiento de su gestión a los ciudadanos, el impulso a nuevas tareas públicas acordes con los tiempos y un mejor equilibrio de las condiciones de vida dentro de Aragón. En este sentido, la comarca puede ser el más adecuado y activo protagonista y gestor de las directrices de política territorial". Una necesidad de un país con tendencia a la ordenación de su territorio en entidades gestoras que unan sus esfuerzos. Cuanto más pequeño es el municipio más interés existe en este proceso, pues poco o nada tienen que hacer entre las luchas internas de poder de los municipios medios o cabeceras de comarca, donde más escepticismo pudo existir al principio. Además se ahonda en que la nueva entidad no cuestiona ningún otro nivel de la administración local, queriendo distribuir las funciones y actividades ejercidas por otras administraciones. Otra Ley, la 8/1996 de Delimitación Comarcal de Aragón, regulaba el primer reparto de municipios por comarcas, que luego sería sensiblemente reformado en algunas comarcas.

Paso a paso la administración aragonesa continuaba, aunque muy lentamente, el proceso legislativo de ordenación del medio rural. Pese a todo, en el año 2000, acentuado el problema despoblatorio de Aragón por las numerosas iniciativas y plataformas ciudadanas que concienciaron a nuestra sociedad, se elaboró desde el Justiciazgo un informe de gran repercusión política. El Informe del Justicia de medidas contra la despoblación fue el gran precursor del Plan Integral de Política Demográfica del Gobierno de Aragón y de las medidas Comarcalizadoras que luego se utilizarían en las legislaciones comarcales posteriores. Las medidas se centraban, tras un diagnóstico previo realizado por reputados investigadores relacionados con el CEDDAR (Centro de Estudios sobre la Despoblación y el Desarrollo de Áreas Rurales), en la natalidad, el envejecimiento, las migraciones, la ordenación territorial con especificidad en el tema del desarrollo local, la localización empresarial y su fomento y la descentralización de servicios a través de la comarcalización. De gran interés para esta publicación son las referencias que se realizan en dicho informe a los modelos europeos de prestación familiar, fiscalidad, familia y temas de género, como la conciliación de la vida familiar y laboral de la mujer, entre otros...

La Ley de Medidas de Comaralización, Ley 23/2001, tiene mucho de este informe en su espíritu y forma. Por razones más políticas que sociales, se impulsó en aquella legislatura la creación de las comarcas, de ahí que se viera con necesidad una aportación legislativa que facilitara la formación de las mismas. Así se nos cuenta en el preámbulo: "El momento decisivo descrito hace necesario dar un paso adelante en el ámbito específico del problema actualmente debatido: las competencias concretas a asumir por las comarcas. Estas ya fueron enunciadas de manera genérica por la Ley 10/1993 de Comarcalización, enunciación que con algunos cambios terminológicos ha sido seguida por las distintas Leyes de creación de comarcas. Más allá de lo genérico se hace necesario, sin embargo, una particularización normativa que permita un conocimiento exacto del contenido de cada uno de los grandes títulos competenciales. Ese es el principal objetivo de esta Ley, que, a esos efectos, desarrolla minuciosamente y bajo el principio de atribuir a las Comarcas un amplio contenido competencial, los títulos genéricos aparecidos desde 1993 sumando alguno, como la enseñanza, que difícilmente podía haber sido objeto de tratamiento en aquel momento." Además, como no, de las transferencias económicas y fiscales, destaca en este momento la incidencia del consenso, puesto que se nos recuerda que todas las medidas legislativas relacionadas con la comarcalización, han sido realizadas por consenso entre todos los grupos políticos aragoneses (¿y de la sociedad civil?).

Previo a la Ley de Medidas de Comarcalización resulta interesante la redacción del PLAN INTEGRAL DE POLÍTICA DEMOGRÁFICA. Dicho plan recogía toda una serie de resoluciones y alegaciones de todos los grupos que fueron expuestas, en forma de plan, a finales del año 2000. Muchas políticas y actuaciones de instituciones aragonesas a las cuales hoy en día estamos acostumbrados en el medio rural, tienen en aquel plan su razón de ser. Pese a todo, un documento de tan estratégico y extraordinario interés suele ser un gran desconocido por nuestros gestores del medio rural. Su carácter integral se nos explica en la propia introducción al texto: "El calificativo "integral" con que se denomina el plan a presentar en la resolución citada no puede ser entendido como omnicomprensivo de todo tipo de políticas relacionadas con la población, que, al fin y al cabo, es la destinataria de cualquier acción de gobierno". El plan recogía los aspectos más concretos relacionados con la despoblación, y no tanto actuaciones relacionadas con el medio rural agrario como los regadíos, o de generalidades como los transportes. El apoyo a las familias, a la inmigración y a la política de equilibrio territorial debían de constituir las bases preclaras del informe. También destacaban el corto espacio de tiempo fijado para la presentación del plan, que debía de formularse con un plan abierto a la evolución, además de tener muy en cuenta la libertad del individuo, la libertad de elegir, de que cada aragonés pueda decidir libremente su lugar de residencia. Desgraciadamente, su interés político no se plasmó en unas realidades pragmáticas, como  tantas y tantas veces...

A los datos y legislaciones anteriores se une, en el año 1999, la Ley de Administración Local de Aragón, que, sencillamente, remite a la legislación comarcal, en su artículo 75, cuando se habla de la nueva administración local, que es recogida aquí junto a Mancomunidades, provincias, ayuntamientos, entidades menores y comunidades de villa y tierra. En el año 2005, y dependiente del Departamento de Familia y Servicios Sociales de la Diputación General de Aragón, se ha creado la Comisión Interdepartamental de Seguimiento de la Política Demográfica, rimbombante denominación que está por ver a dónde llegará.

Lo cierto es que, como casi siempre, y dejando a un lado el proceso legislativo de las comarcas, que tanto interés tienen para nuestra futura ordenación de los servicios y como ejemplo (lo bueno y lo malo) para otras Comunidades Autónomas, ha sido la Sociedad Civil la que, con su fórmula de ensayo-error, ha progresado en los procesos de sensibilización y trabajo directo en temas despoblatorios en el medio rural. Ya hemos hablado del interesante trabajo del CEDDAR en cuanto a estudios concienzudos de la problemática, con el respaldo de la Universidad. Otras instituciones de estudios han apoyado investigaciones similares de una manera más humilde.

Los Grupos de Acción Local, a través de las iniciativas Europeas (Leader, Proder, Equal, Interreg..), han sido los que han trabajado más directamente con el mundo rural, haciendo más competitivo el campo aragonés y minimizando el éxodo rural. Pese a todo, no se ha logrado el objetivo primordial o, al menos, no se han conseguido los objetivos que se perseguían de revitalizar demográficamente nuestro territorio. Apuestas como el Equal-Teruel, la asociación Municipios contra la Despoblación, Rural-IN, Equal-Nexos, la Oficina de programas europeos de la DPT y múltiples iniciativas de ayuntamientos y comarcas, han creado un "maremagno" que es necesario conciliar para economizar gastos y esfuerzos y dar una visión global del territorio. El proyecto Abraza la Tierra, deseoso de lograr una estructura en red para este propósito, ha comenzado la coordinación y cooperación de todos los agentes que intervienen en los procesos de repoblación de la provincia de Teruel. No podemos enfrentarnos a los desafíos de un mundo cada vez mejor formado y con mayor nivel de bienestar social sin hacer partícipes de su desarrollo a la colectividad de instituciones que trabajan en un proyecto común.

Una estructura sencilla basada en un proceso interactivo en confianza y con conciencia del beneficio mutuo, sin usos personalistas, institucionalistas, partidistas o localistas e involucrando a las administraciones locales y regionales y a la sociedad civil.

"Todos; gentes,

todos, partícipes,

todos, tierra.

Sentir territorio..

Como un eslabón,

ingenuo y frágil,

de la cadena ..."

VGA